01.03.03 Staatliche Handlungsoptionen zur Förderung von Breitbandverfügbarkeit

1-1 von 1

  • 01.03.03 Staatliche Handlungsoptionen zur Förderung von Breitbandverfügbarkeit (Originalversion)

    von EnqueteSekretariat, angelegt
    1 Neben der Rolle als Bewahrer von Wettbewerb und der
    2 Verhinderung von Fehlentwicklungen im Markt kann der Staat
    3 auch aktiv eine Rolle zur Förderung der Verfügbarkeit
    4 leistungsfähiger Internetzugänge übernehmen.
    5
    6
    7 I.2.2.6 Berücksichtigung der Nachfrageentwicklung
    8 Eine möglichst flächendeckende Verfügbarkeit
    9 hochleistungsfähiger Kommunikationsinfrastruktur zu
    10 erreichen, wird zu einem zentralen Ziel für die
    11 Wettbewerbsfähigkeit einer hoch entwickelten
    12 Industrienation. Bei der Bestimmung des nur stufenweise
    13 erreichbaren Ziels muss jedoch auch immer die tatsächlich
    14 bestehende Nachfrage berücksichtigt werden. Diese ist
    15 bestimmender Faktor für die Wirtschaftlichkeit bei der
    16 Schaffung entsprechender Angebote. Marktuntersuchungen
    17 zeigen, dass bislang nur eine geringe Ausprägung der auch
    18 durch zusätzliche Zahlungsbereitschaft hinterlegten
    19 Nachfrage der Kunden nach noch leistungsfähigeren
    20 Anschlüssen besteht, wenn bereits ein Anschluss mit einer
    21 Bandbreite zur Nutzung der gängigen Anwendungen vorhanden
    22 ist.[FN: Nach der bereits zitierten Markstudie der United
    23 Internet Media für das NGA-Forum der Bundesnetzagentur von
    24 November 2010 (vgl. Fußnote 114) hatten 38 Prozent der
    25 Befragten überhaupt keine Zahlungsbereitschaft, unter den
    26 überhaupt Zahlungsbereiten hatte die Mehrheit eine maximale
    27 Zahlungsbereitschaft von bis zu fünf Euro Aufpreis pro
    28 Monat.] Erst das schrittweise Entstehen immer neuer
    29 Verwendungsformen und attraktiver Diensteangebote könnte
    30 diese Zahlungsbereitschaft langsam steigen lassen. Insofern
    31 kommt der Entwicklung innovativer Dienste eine ebenso große
    32 Bedeutung für den Breitbandausbau zu wie dem eigentlichen
    33 Ausbau der Infrastruktur; beide können nur Hand in Hand
    34 erfolgen. Demzufolge kann auch die Entwicklung
    35 entsprechender staatlicher Angebote, etwa in den Bereichen
    36 E-Government, E-Learning oder E-Health, eine fördernde
    37 Wirkung auf die Nachfrage nach Breitbanddiensten und damit
    38 auf den Ausbau von Hochgeschwindigkeitsnetzen haben.
    39
    40
    41 I.2.2.7 Förderung von Kooperationen
    42 Angesichts der hohen Investitionssummen, die für den
    43 weiteren Ultra-Breitband-Ausbau in Deutschland erforderlich
    44 sind, wird Kooperationen verschiedener Unternehmen eine
    45 immer größere Bedeutung zukommen. Von den Kosten für den
    46 Ausbau der Festnetzinfrastruktur entfallen etwa 70 Prozent
    47 auf den Tiefbau.[FN: Vgl. BMWi: Breitbandstrategie der
    48 Bundesregierung. Februar 2009, S. 10. Online abrufbar unter:
    49 http://www.bmwi.de/Dateien/BBA/PDF/breitbandstrategie-der-bu
    50 ndesregierung,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.
    51 pdf] Daher wird etwa in der Breitbandstrategie der
    52 Bundesregierung die Mitbenutzung bestehender passiver und
    53 aktiver Infrastrukturen angeregt.[FN: Vgl. ebd., S. 10 f.]
    54 Effiziente Investitionen und Innovationen im Bereich neuer
    55 und verbesserter Infrastrukturen können dabei auch dadurch
    56 gefördert werden, dass bei Regulierungsentscheidungen
    57 Investitionsrisiken berücksichtigt sowie kartellrechtlich
    58 unbedenkliche Vereinbarungen zur Verteilung des
    59 Investitionsrisikos zwischen Investoren und Zugangsbewerbern
    60 zugelassen werden.
    61
    62 Unterstützend wirkt, wenn Kooperationen von Netzbetreibern
    63 auf möglichst geringe administrative Hürden treffen.
    64 Gleichzeitig kann in einem solchen Fall der Wettbewerb
    65 gesichert werden, indem neben der Berücksichtigung der
    66 allgemeinen kartellrechtlichen Diskriminierungsregeln auch
    67 Zugang für Dritte nach dem bereits beschriebenen Open
    68 Access-Grundsatz von den Kooperationspartnern gewährt wird.
    69
    70 Förderlich auf den Breitbandausbau kann sich auch die
    71 Sammlung, Aufbereitung und Bereitstellung von Informationen
    72 über bestehende und nutzbare Infrastrukturen auswirken, die
    73 entweder in staatlicher Hand ohnehin verfügbar sind oder die
    74 der Staat als Moderator zwischen den verschiedensten
    75 Beteiligten zusammentragen und veröffentlichen kann.
    76 Beispiele hierfür sind der bereits existierende
    77 Infrastrukturatlas[FN: Weiterführende Informationen zum
    78 Infrastrukturatlas sind auf der Webseite der
    79 Bundesnetzagentur zu finden. Online abrufbar unter:
    80 http://www.bundesnetzagentur.de/DE/Sachgebiete/Telekommunika
    81 tion/Infrastrukturatlas/infrastrukturatlas_node.html] oder
    82 der zumindest in einzelnen Bundesländern bereits
    83 verwirklichte Grabungsatlas[FN: Als Beispiel kann der
    84 Grabungsatlas des Geodaten-Informationsdienstes Bayern
    85 genannt werden. Online abrufbar unter:
    86 http://geoportal.bayern.de/GeoportalBayern/anwendungen/Suche
    87 /q=grabungsatlas/]. Durch die Nutzung geeigneter
    88 Infrastrukturen oder ohnehin geplanter und insoweit
    89 geeigneter Bauvorhaben für die Verlegung von
    90 Glasfaserinfrastrukturen lassen sich ökonomisch unsinnige
    91 Doppelgrabungen vermeiden und Belästigungen für die Anwohner
    92 durch Baulärm erheblich reduzieren. Der Wert solcher
    93 Datensammlungen steigt wesentlich, wenn eine Datenbank
    94 sämtliche relevanten und geeigneten Baumaßnahmen umfasst und
    95 nicht allein diejenigen öffentlicher Träger. Im Falle
    96 regionaler und lokaler Datenbanken hilft die Bereitstellung
    97 einheitlicher Schnittstellen, da diese die Datennutzung für
    98 ausbauwillige Unternehmen wesentlich erleichtert.
    99
    100 Weiterhin hat sich im Rahmen der Arbeit des Next Generation
    101 Access(NGA)-Forums der Bundesnetzagentur in den letzten
    102 Jahren gezeigt, dass auch in der Förderung und der
    103 Moderation des Dialogs der Marktteilnehmer untereinander ein
    104 wesentlicher Beitrag des Staates liegen kann. Hierdurch ist
    105 es gelungen, nicht nur ein gemeinsames Verständnis von den
    106 zukünftigen technischen und wirtschaftlichen
    107 Herausforderungen des NGA-Ausbaus zu entwickeln, sondern
    108 ganz konkret Vereinbarungen zur Schaffung von
    109 Interoperabilität bei zukünftigen Kooperationen von
    110 Netzbetreibern auf der einen Seite und Diensteanbietern auf
    111 der anderen Seite zu treffen.[FN: Vgl. BNetzA: Bericht des
    112 NGA-Forums. 8. November 2011. S. 7 f. Online abrufbar unter:
    113 http://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/BNet
    114 zA/Sachgebiete/Telekommunikation/Regulierung/NGAForum/16teSi
    115 tzung/Endbericht_NGAForum_111108.pdf?__blob=publicationFile.
    116 Die einzelnen Spezifikationen sind zusammengestellt und
    117 verlinkt auf der Webseite der Bundesnetzagentur. Online
    118 abrufbar unter:
    119 http://www.bundesnetzagentur.de/cln_1932/DE/Sachgebiete/
    120 Telekommunikation/
    121 RegulierungTelekommunikation/NGAForum/NGAForum_Basepage.html
    122 ] Dies ist als maßgeblicher Schritt für die künftige
    123 Entwicklung von NGA-Netzen anzusehen, da eine
    124 Standardisierung bei der technischen Interoperabilität und
    125 der Ausgestaltung von Geschäftsprozessen zwangsläufige
    126 Voraussetzung ist, um zu wirtschaftlich darstellbaren
    127 Konditionen Vorleistungskooperationen in diesem Markt zu
    128 realisieren.
    129
    130 I.2.2.8 Investitionszuschüsse
    131 Ein wirtschaftlicher Ausbau ist nicht immer möglich, weil
    132 etwa die Topographie eine Erschließung massiv verteuert.
    133 Infolgedessen können den Kunden keine ausreichenden Zugänge
    134 angeboten werden. In diesen Regionen können im Einzelfall
    135 auch Investitionszuschüsse der öffentlichen Hand
    136 beziehungsweise gezielte Investitionsanreize helfen.[FN:
    137 Vgl. BMWi: Breitbandstrategie der Bundesregierung. Februar
    138 2009. S. 15 f. Online abrufbar unter:
    139 http://www.bmwi.de/Dateien/BBA/PDF/breitbandstrategie-der-bu
    140 ndesregierung,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.
    141 pdf] Neben der direkten Zahlung sind hier beispielsweise
    142 auch steuerliche Vergünstigungen denkbar. Daneben kann dies
    143 auch durch Verbindung von Ausbaupflichten mit der Gewährung
    144 sonstiger Rechte, etwa im Rahmen von
    145 Frequenzzuteilungsverfahren, einhergehen. Die erforderliche
    146 Wettbewerbsneutralität von solchen Vorteilsgewährungen an
    147 einzelne ausbauende Unternehmen kann durch zusätzliche
    148 Verpflichtungen der Begünstigten erreicht werden, etwa zu
    149 einer Zugangsgewährung nach den bereits beschriebenen Open
    150 Access-Regeln.
    151
    152 Die Breitbandstrategie der Bundesregierung weist auf die
    153 Bedeutung wettbewerbsneutraler staatlicher Förderprogramme
    154 für die Erschließung ländlicher Regionen mit breitbandiger
    155 Infrastruktur hin.[FN: Vgl. ebd.] Gefördert wurde bislang
    156 beispielsweise im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe zur
    157 Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes
    158 (GAK).[FN: Vgl. BMWi: Möglichkeiten der Breitbandförderung.
    159 Februar 2010, S. 6 f. Online abrufbar unter:
    160 http://www.bmelv.de/SharedDocs/Downloads/Broschueren/Breitba
    161 ndfoerderung.pdf;jsessionid =2A79AAE87457D59D
    162 50F704686ECCC1A8.2_cid154?__blob=publicationFile]
    163 Daneben treten Fördermöglichkeiten der KfW-Bankengruppe. Im
    164 Rahmen des Vermittlungsverfahrens zum
    165 Telekommunikationsgesetz wurde verabredet, dass die
    166 Bundesregierung gemeinsam mit den Bundesländern und der KfW
    167 Vorschläge erarbeitet, um den Breitbandausbau in Deutschland
    168 noch gezielter zu fördern. Dabei sollen bestehende
    169 KfW-Programme sowohl für Kommunen als auch für Unternehmen
    170 präziser beschrieben und Maßnahmen zur Verbesserung des
    171 Bekanntheitsgrades ergriffen werden. Darüber hinaus soll
    172 eine erhöhte Transparenz der Programme zur Verbesserung der
    173 Antragsquote führen. Gleichzeitig wurde eine Evaluation der
    174 Nutzung von Bundes- und Länderprogrammen beziehungsweise
    175 möglicher Nutzungshemmnisse für den Breitbandausbau
    176 verabredet. Diese Evaluation soll gegebenenfalls Grundlage
    177 für eine Veränderung der Programme sein.
    178
    179
    180 I.2.2.9 Universaldienstverpflichtung
    181 Nach Artikel 32 der EU-Universaldienstrichtlinie[FN:
    182 Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des
    183 Rates vom 7. März 2002 über den Universaldienst und
    184 Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und
    185 -diensten (Universaldienstrichtlinie) (ABl. L 108 vom
    186 24.4.2002, S. 51–77). Online abrufbar unter:
    187 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2
    188 002:108:0051:0077:DE:PDF , zuletzt geändert durch:
    189 Richtlinie 2009/136/EG des Europäischen Parlaments und des
    190 Rates vom 25. November 2009 zur Änderung der Richtlinie
    191 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei
    192 elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten, der
    193 Richtlinie 2002/58/EG über die Verarbeitung
    194 personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in
    195 der elektronischen Kommunikation und der Verordnung (EG) Nr.
    196 2006/2004 über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz (ABl.
    197 L 337 vom 18. Dezember 2009, S. 11–36 ). Online abrufbar
    198 unter:
    199 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2
    200 009:337:0011:0036:DE:PDF] können die Mitgliedstaaten eine
    201 beliebige Bandbreite als Universaldienst festlegen, sofern
    202 die dadurch entstehenden Kosten nicht auf die
    203 Telekommunikationsunternehmen umgelegt werden. Eine Umlage
    204 ist nur zulässig, wenn hieraus keine Marktverzerrung
    205 entsteht. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie ist eine
    206 Umlage nur dann möglich,, wenn die als Universaldienst
    207 vorgegebene Bandbreite nicht größer als die von der Mehrzahl
    208 der Teilnehmer verwendeten Bandbreiten ist. Die
    209 EU-Kommission erarbeitet derzeit eine Empfehlung über die
    210 Auslegung der Richtline im Hinblick auf die Implementierung
    211 eines Breitband-Universaldienstes. Klar ist, dass eine
    212 Universal¬dienstverpflichtung aufgrund der europäischen
    213 Vorgaben technologieneutral ausgestaltet werden muss.
    214
    215 Die Befürworter einer Universaldienstverpflichtung weisen
    216 darauf hin, dass es in Deutschland trotz der Aktivitäten der
    217 Telekommunikationsunternehmen, der Fördergelder der
    218 Europäischen Union (EU), des Bundes und der Länder sowie
    219 lokaler Initiativen noch immer unterversorgte Gebiete geben
    220 könnte.
    221
    222 Daher argumentieren die Befürworter einer
    223 Universaldienstverpflichtung , dass die
    224 Telekommunikationsunternehmen, die nach Marktmechanismen
    225 investieren, nicht alle „weißen Flecken“ erschließen könnten
    226 und dass sich der Universaldienst ausschließlich auf die
    227 letzten, trotz bestehender Fördermaßnahmen weiterhin aus
    228 betriebswirtschaftlicher Sicht unrentablen „weißen Flecken“
    229 sowie die bisher unterversorgten Regionen vor allem im
    230 ländlichen Raum auswirken würde. Mit einer
    231 Universaldienstverpflichtung würde man auf das Versagen des
    232 Marktes reagieren und die unter Kapitel I.2 dargestellte
    233 verfassungsrechtliche Verpflichtung des Bundes erfüllen.
    234 Somit wäre der Universaldienst eine Ultima-Ratio-Maßnahme
    235 zur Sicherstellung eines bestimmten Grundversorgungsniveaus.
    236
    237 Die Kritiker einer Universaldienstverpflichtung befürchten,
    238 dass die Festlegung auf ein europarechtlich zulässiges
    239 Grundversorgungsniveau die Gefahr beinhalten würde, den
    240 Antrieb und die Anreize für eine zukunftsgerichtete
    241 Technologieausstattung durch die Privat-wirtschaft zu
    242 mindern und die weitere Marktentwicklung zu verfälschen.
    243 Demzufolge würde die Schaffung eines Universaldienstes die
    244 Kräfte des Wettbewerbs, die wesentliche Treiber des
    245 Breitbandausbaus seien, außer Kraft setzen. Anreize für aus
    246 eigener Kraft finanzierte Ausbauinvestitionen kämen
    247 unmittelbar zum Erliegen, da es mit einer
    248 Universal-dienstverpflichtung wirtschaftlicher wäre, auf die
    249 Anordnung eines durch Umlage finanzierten Ausbaus zu warten.
    250
    251 Die Netzbetreiber und die Aktivitäten der Politik u.a. durch
    252 Fördermittel der EU, des Bundes und der Länder haben in
    253 Deutschland in den vergangenen Jahren die
    254 Breitbandversorgung bei immer geringeren Endkundenpreisen
    255 erheblich verbessert. Nach Angaben der Bundesnetzagentur
    256 wurden zwischen 1998 und 2010 über 93 Milliarden Euro in
    257 moderne IT-Infrastrukturen investiert.[FN: Ausweislich des
    258 Tätigkeitsberichts Telekommunikation 2010/ 2011 der
    259 Bundesnetzagentur beliefen sich die Investionen von 1998 bis
    260 2010 auf insgesamt 93,3 Milliarden Euro. Der Anteil der
    261 alternativen Anbieter von dieser Summe betrug 48,5
    262 Milliarden Euro (52 Prozent); 44,8 Millarden Euro (48
    263 Prozent) entfielen auf die Deutsche Telekom AG. Vgl. hierzu
    264 Bundesnetzagentur: Tätigkeitsbericht Telekommunikation 2010/
    265 2011. 2011. S. 28. Online abrufbar unter:
    266 http://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/
    267 BNetzA/Presse/Berichte/2011/TaetigkeitsberichtTK20102011pdf.
    268 pdf?__blob=publicationFile] Breitbandanschlüsse von 1 Mbit/s
    269 sind heute nahezu flächendeckend verfügbar.
    270
    271 Die Nutzung der digitalen Dividende (LTE-Technik) wird die
    272 Breitband¬versorgung kurzfristig weiter verbessern. Aufgrund
    273 der in Kapitel I.3.1.2.1 beschriebenen Einschränkungen kann
    274 LTE den Festnetzausbau allerdings nicht vollständig
    275 ersetzen.